Projeto Direito e Cidadania – Ações de Regularização Fundiária para Efetivação do Direito à Moradia Digna

Premiada | Autor(es): Darci Frigo: Coordenador-Executivo da Organização Terra de Direitos | Categoria: Advocacia | Cidade: Curitiba - PR

Prêmio Innovare - Edição VIII - 2011

Descrição resumida

O Projeto “Direito e Cidadania” compreende um conjunto de ações sócio-jurídicas de Regularização Fundiária Sustentável das Vilas Nova Conquista (aprox. 548 unidades habitacionais), Esperança (aprox. 303 unidades habitacionais) e Eldorado (aprox. 349 unidades habitacionais), localizadas no bairro Sabará, um dos principais bolsões de irregularidade fundiária do Município de Curitiba. Nesta atividade, observou-se a insatisfação das cerca de 1.200 (mil e duzentas) famílias moradoras com a ausência de políticas estatais de titulação das áreas de assentamento subnormal consolidadas em que habitam desde o final da década de 1980, o que levou à articulação de diversos agentes para atender à demanda jurídica popular pela segurança da posse e pelo direito à moradia digna. A partir de análise técnica dos advogados da Organização de Direitos Humanos “Terra de Direitos”, identificou-se que a situação jurídico-fundiária dos assentamentos informais da região reunia todos os elementos necessários para ensejar a aquisição de sua propriedade através de Ações de Usucapião Especial Coletiva de Imóvel Urbano, com amparo legal no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001) e na Constituição Federal de 1988 (art. 183). O projeto não se esgotou, porém, no nível jurídico de intervenção, mas comportou etapas sócio-analíticas e urbanístico-geográficas com a finalidade de desburocratizar o acesso à Justiça e à cidadania plena das comunidades de baixa-renda envolvidas.

Quais os fatores de sucesso da prática?

As ações desenvolvidas obtiveram êxito devido à sua capacidade de sustentabilidade em rede, comunicando órgãos públicos, entidades da sociedade civil e instâncias de mobilização popular. As atividades tiveram por objetivo não apenas a garantia e efetivação do Direito à Cidade, do Direito à Moradia e da função social da terra e da propriedade urbanas através da valorização da resposta jurisdicional do Estado, mas também o fortalecimento da organização comunitária e dos movimentos populares na região. Com os pressupostos do planejamento participativo e das práticas dialógicas, as ações consolidaram um novo paradigma de regularização em assentamentos informais (chamados de “vilas”), que busca contemplar a noção de gestão democrática do espaço urbano. A área compreendida pelas “Moradias Sabará” revela uma vasta complexidade social e, como em todos os locais de ocupação irregular, assumiu historicamente características próprias de organização do território e de relações político-sociais. O desafio do projeto foi absorver esta perspectiva e incorporá-la ao debate propriamente jurídico, atuando com a assessoria jurídica pelo fortalecimento da comunidade e o seu empoderamento no que tange às questões de moradia e do direito à cidade, de forma integrada. Nesse sentido, sem interferir na autonomia local, foi possível promover um processo contínuo de discussão e capacitação dos agentes sociais envolvidos, tanto sobre a dimensão material dos direitos demandados – com a mediação dos diplomas legais e institutos existentes em nosso ordenamento jurídico –, quanto sobre a dimensão processual da medida eleita – com monitoramento, esclarecimento e troca de informações permanente entre assessores jurídicos e comunidades durante todo o curso da ação – qual seja, a Usucapião Especial Coletiva, a qual permite que a urbanização e a regularização fundiária não percam sua natureza de essencial pluralidade subjetiva ao serem absorvidas pelo Poder Judiciário. Quanto às ações judiciais, em si, foram devidamente propostas em 2008, aguardando as respectivas sentenças de primeiro grau e, a par de todo o processo de organização sócio-comunitária que viabilizaram, garantiram a segurança jurídica da posse, a permanência das famílias na área e sua visibilização, com inclusão no rol de políticas públicas existentes.

Explique o processo de implementação da prática?

No ano de 2007, a partir de análise técnica da Terra de Direitos, junto ao núcleo de extensão universitária denominado “Direito e Cidadania”, que envolvia estudantes e professores da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná, bem como de profissionais da Universidade Positivo, do Ministério Público do Estado do Paraná, e de organizações como a Ambiens Sociedade Cooperativa, foi construída, com base na demanda comunitária identificada, proposta interdisciplinar de implementação prática dos trabalhados conforme o seguinte plano de ação: a) Trabalho jurídico - Pesquisa, análise e sistematização de experiências de regularização fundiária; - Levantamento de jurisprudência sobre usucapião coletiva e individual e doutrina especializada para instrução das ações judiciais; - Registrar e contextualização de todas as estratégias jurídicas elaboradas, eleitas e utilizadas; - Pesquisa e levantamento documental para a comprovação da posse (contas, recibos, fotos do desenvolvimento gradativo da região, matérias de jornal); - Formulação e redação das ações judiciais e requerimentos administrativos de reconhecimento de direitos; - Ajuizamento das medidas judiciais que possibilitem a regularização fundiária das áreas; - Acompanhamento, monitoramente e informação à comunidade em todas as etapas de desenvolvimento dos respectivos processos. b) Trabalho social - Reuniões para discussões temáticas sobre regularização fundiária; - Reuniões para construção coletiva de propostas de políticas sociais para as áreas a serem regularizadas, de forma a instruir a elaboração do projeto urbanístico; - Capacitação sobre os instrumentos do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor de Curitiba; - Discussão conjunta sobre a organização comunitária para gestão do processo de regularização fundiária do Bolsão Sabará; - Incentivo à formação de conselho gestor do Setor Especial de Interesse Social – SEHIS, para gestão e participação dos(as) moradores(as) nesta área de parâmetros especiais de ocupação; - Mapeamento das organizações comunitárias existentes – igrejas, associações de moradores, trabalhos de estudantes; - Discussão sobre o papel da mulher no processo de regularização, considerando que a imensa maioria dos processos de reivindicações e regularização fundiária está sendo coordenada pelas presidentes de associações de bairro e moradoras das áreas; - Prioridade de titulação à mulher, qualquer que seja seu estado civil; - Capacitação dos(as) moradores(as) quanto ao Direito à Moradia e à Cidade, sobre a reforma urbana e importância de permanência no local no período pós-regularização, recuperando o histórico das conquistas populares na área conhecida como “Bolsão Sabará”. c) Trabalho urbanístico - Levantamento topográfico planialtimétrico da situação real de ocupação, com o mapeamento do assentamento presente; - Elaboração de memorial descritivo da poligonal do assentamento (no caso de título coletivo) e lote a lote (no caso de título individual); - Elaborar do projeto urbanístico de regularização fundiária; - Avaliação da compatibilidade das unidades com a legislação ambiental. Metodologia: A mobilização promovida com vistas ao ajuizamento das Ações de Usucapião Coletivo levou em consideração o fortalecimento político dos atores locais, com a criação de espaços e veículos comunitários que permanecem atuantes, como a Associação Comunitária Jardim Eldorado e a Associação Comunitária dos Moradores das Vilas Esperança e Nova Conquista, ativadas nesse processo. A assessoria jurídica popular foi implementada como estratégia de justiciabilidade dos direitos humanos, buscando, assim, aplicação e efetivação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. O ajuizamento das Ações de Usucapião, nesse sentido, modificou substancialmente a perspectiva de permanência dos moradores no local e o contexto de insegurança jurídico anterior. Essa nova compreensão por parte dos moradores, a ressignificação do processo de regularização fundiária em seus diversos aspectos, possibilitou momentos de reflexão conjunta acerca das expectativas da comunidade e as possibilidades para exigibilidade dos direitos sociais, econômicos, ambientais e culturais, no contexto urbano.

Explique como sua prática contribui para o combate ao crime organizado? Pergunta obrigatória para concorrer na categoria Premio especial

Não se aplica.

Qual a principal inovação da sua prática?

Podem ser consideradas como as principais inovações do projeto, caracterizando-o como experiência-piloto passível de replicação em outros contextos de violações e negações de direitos humanos: a) ampliação do acesso à justiça através da prestação de serviços de assessoria jurídica popular, bem como de mediação e orientação técnica em casos de conflitos relativos ao acesso à terra na comunidade, com possibilidade de intervenção coletiva junto ao Poder Judiciário, diminuindo consideravelmente o número de demandas individuais por meio da representação processual livremente autorizada dos potenciais litigantes pelas Associações de Moradores (ganho quantitativo), aumentando o nível de eficácia social da prestação jurisdicional (ganho qualitativo) e reduzindo o período de instrução e saneamento dos processos pela adequada preparação anterior dos elementos probatórios necessários e o recurso prévio às vias institucionais responsáveis pelas medidas administrativas de regularização (ganho temporal); b) viabilização da atuação do Poder Judiciário em sua função de controle e promoção dos direitos fundamentais de segunda geração e dos direitos humanos por meio de legislação específica (Lei n. 10.257/2001 – Estatuto da Cidade), tendente a dialogar com as prestações positivas do Estado-Administração, complementando-as quando inexistentes ou insuficientes (como no caso das políticas públicas de habitação para população de baixa renda) e com alto padrão de custo-benefício para moradores e gestores, uma vez que o instituto da usucapião permite a aquisição originária e não-onerosa de propriedade imobiliária; c) o emprego de metodologia participativa e interdisciplinar no levantamento das demandas e necessidades comunitárias, na construção da identidade coletiva e das escolhas por diferentes soluções técnicas possíveis, com capacitação dos atores sociais como multiplicadores sobre os instrumentos jurídicos disponíveis e as alternativas legais para a implementação de direitos. A metodologia adotada possibilitou também um significativo ganho de empoderamento e auto-gestão, com a realização do documentário “Sabará: a construção do viver” e a organização popular de um jornal comunitário denominado “Folha do Sabará”, de periodicidade mensal e tiragem de 3.000 exemplares.

Quais as dificuldades encontradas?

A dinâmica social própria das ocupações urbanas informais caracteriza-se pelo movimento constante de entrada e saída de moradores na região, dado o modo particular como a comunidade se organiza para viabilizar sua sobrevivência. Diante da falta de políticas públicas de acesso legal e urbanizado à terra, há certo padrão de oscilação nessas regiões, parcialmente reproduzido na migração existente nas vilas contempladas pelo projeto. Esta situação refletiu-se na dificuldade em se estabelecer um número exato de cadastros ou mesmo de lotes, que tiveram que ser constante revisados. Desta forma, a fase de cadastramento teve de ser prolongada. A questão foi, contudo, solucionada, no plano judicial, pela representação fixa das Associações de Moradores no pólo ativo.

Explique como sua prática contribui para a inclusão social dos cidadãos?

As três comunidades (Vila Nova Conquista, Vila Esperança e Vila Eldorado) em que foi desenvolvido o Projeto “Direito e Cidadania” de Regularização Fundiária Sustentável apresentam cerca de 4.000 moradores, no total, e são compostas majoritariamente por áreas de propriedade particular descumpridoras de sua função social. Essas mais de mil famílias têm como característica socioeconômica, grosso modo: ensino fundamental incompleto; renda de até 03 salários mínimos; baixa qualidade habitacional e inadequação dos equipamentos públicos existentes. Sua vulnerabilidade abrange não apenas o déficit habitacional, mas também questões de infra-estrutura local e riscos ambientais, principalmente para os moradores residentes às margens dos rios. Nesse sentido, os serviços de assessoria jurídica gratuita prestados pela equipe do Projeto permitiram a realização de um conjunto de intervenções que atende não apenas à demanda por acesso à Justiça, em sentido amplo, como também por inclusão social através dos processos de gestão participativa do território, fortalecimento das instituições democráticas locais, mediação com as instâncias administrativas municipais e capacitação de agentes comunitários sobre os instrumentos jurídicos aplicáveis e as competências estatais para sua implementação. O resultado desses procedimentos significa uma conquista importante em direção à eqüidade sócio-espacial urbana e à redução da desigualdade decorrente da negação de direitos.

Há quanto tempo a prática está em funcionamento?

O Projeto teve início no ano de 2006. Embora as três Ações de Usucapião Especial Coletiva (Autos de n. 1873/2008 da 1ª. Vara da Fazenda Pública de Curitiba, n. 51.536/00 da 4ª Vara da Fazenda Pública de Curitiba e 275/2008 da 19ª Vara Cível de Curitiba) tenham sido ajuizadas no ano de 2008, a prática permanece em andamento tendo em vista a necessidade de acompanhamento processual das mesmas e a manutenção das ações de assessoria jurídica junto às comunidades da Vila Nova Conquista, Vila Esperança e Vila Eldorado, com realização de assembléias, reuniões, oficinas, entre outras atividades.

Descreva resumidamente as etapas de funcionamento da prática

FASE 1 – CONSTRUÇÃO DA METODOLOGIA: teve por objetivo estabelecer, a partir da realidade concreta da região, as formas mais adequadas de interlocução com a comunidade e de composição entre as possibilidades técnicas disponíveis, com base no planejamento integrado de uma equipe técnica multiterdisciplinar (assessores jurídicos, assistentes sociais, psicólogos, arquitetos e urbanistas) e na análise comparativa com outras experiências de urbanização e regularização fundiária pesquisadas e seus resultados. FASE 2 – DIAGNÓSTICO a) Trabalho Social: teve por objetivo a informação da comunidade sobre o processo que se iniciava, a realização de cadastramento sócio-econômico das famílias residentes na área, a elaboração de mapas temáticos para auxiliar a compreensão pelas mesmas e por agentes públicos sobre o contexto de atuação (denominado de “Realidade Existente”), bem como a identificação das necessidades e demandas prioritárias para sua projeção no trabalho urbanístico a ser desenvolvido (denominado de “Realidade Desejada”). Foram coletados e sistematizados nesta etapa os documentos e provas necessários à propositura da Ação Judicial; b) Trabalho Urbanístico: teve por objetivo realizar o levantamento de dados topográficos e urbanísticos para orientar o projeto final de regularização fundiária. Foram identificados e analisados os seguintes fatores de habitabilidade na região: i. Renda per capita; ii. Localização das comunidades; iii. Condições de mobilidade; iv. Infra-estrutura local e meio-ambiente; v. Densidade; vi. Educação; vii. Saúde; viii. Equipamentos urbanos; ix. Uso do solo; c) Trabalho Jurídico: teve por objetivo a informação ampla e regularização da representação processual dos moradores através das instâncias comunitárias consideradas legítimas pelos mesmos para tanto, isto é, as Associações de Moradores democraticamente constituídas; a realização de amplo levantamento de cadeia dominial para identificação dos titulares do direito de propriedade das três áreas ocupadas e a execução de um programa de assessoria jurídica aos moradores para esclarecimento sobre os panoramas de direitos identificados como mais relevantes em assembléias e oficinas, além da mediação entre atores populares e estatais em reuniões das associações junto a órgãos públicos, especialmente órgãos municipais de habitação e planejamento urbano. FASE 3 – AÇÃO PARTICIPATIVA a) Trabalho Social: teve por objetivo constituir espaços e atividades de formação sobre temas sócio-políticos coletivamente consensuados como centrais para a capacitação, incentivando o fortalecimento dos laços comunitários e sua organização social e permitindo o diálogo constante entre o referencial técnico empregado no Projeto e as demandas populares emergentes em suas etapas. Este momento foi subdividido em quatro módulos temáticos: Regularização Fundiária; Usucapião Coletiva; Realocação e Questão Ambiental; e Gestão Democrática; b) Trabalho Urbanístico: teve por objetivo elaborar estudo preliminar urbanístico que avaliasse a viabilidade de implantação/manutenção do assentamento, a compatibilidade com a legislação municipal urbanística vigente e as possibilidades de ampliação do SEHIS (Setor Especial de Habitação de Interesse Social instituído pela Lei Municipal n. 9.800/2000) e de regularização ambiental da área. O momento foi subdividido em três módulos temáticos: Zoneamento; Sistema Viário e Equipamentos Públicos; c) Trabalho Jurídico: teve por objetivo a propositura das ações judiciais cabíveis, bem como dos requerimentos administrativos para o reconhecimento oficial dos direitos pleiteados (direito à moradia digna, enquanto direito fundamental social, constitucionalmente assegurado) pelo Poder Judiciário e Poder Executivo Municipal. Além das formas de aquisição originária de propriedade através do instituto da usucapião coletiva, em áreas particulares, foram estudadas as vias administrativas possíveis para garantir a segurança jurídica da posse em áreas públicas, como a Concessão Especial de Uso para Fins de Moradia. FASE 4 – AVALIAÇÃO: teve por objetivo sistematizar e avaliar criticamente as ações desenvolvidas, com a finalidade de consolidar um banco de dados compartilhado sobre experiências de regularização fundiária (desde instrumentos urbanísticos a entendimentos jurisprudenciais e doutrinários dominantes) e uma metodologia passível de replicação em contextos similares de informalidade, ressalvadas as particularidades locais.

Recursos envolvidos na prática

Discriminados abaixo.

Infraestrutura

A infra-estrutura utilizada foi basicamente a existente na sede da organização Terra de Direitos, coordenadora do Projeto, incluídos equipamentos eletrônicos (computadores, fax, telefones, linhas de internet, etc.) e materiais de escritório em geral. Nos trabalhos de campo, foram utilizados espaços e materiais cedidos graciosamente pelos parceiros locais, como escolas municipais, pequenos estabelecimentos comerciais, instituições religiosas e centros de apoio, bem como as sedes das Associações de Moradores.

Equipe

I. Coordenação do Projeto: Terra de Direitos – Darci Frigo (Coordenador-Executivo da Organização – Advogado) e Vinícius Gessolo de Oliveira (Coordenador do Projeto – Advogado) II. Profissionais integrantes: Andréa Luíza Curralinho Braga (Assistente Social) Renata Sheilla Antonino Dutra (Psicóloga) III. Estagiários: Universidade Federal do Paraná (UFPR) - Bruno César Deschamps Meirinho, Felipe Rigon Spack e Dandara Damas (Direito); Ignacio Lorenzo Arana e Joana Milano (Arquitetura e Urbanismo); Gisele Miguel (Psicologia) Universidade Positivo (UP) - Fércea Myriam Duarte Matheus Maciel (Direito) e Rosineli Fernandes (Serviço Social) IV. Prestadoras de serviço/consultoria: Ambiens Sociedade Cooperativa - Laura Esmanhoto Bertol e Fernanda Serrato Podzwato (Arquitetas Urbanistas) MTF Cartografia e Agrimensura (Produção de Carta Topográfica)

Outros recursos

Recursos Humanos voluntários, através do apoio de estudantes universitários vinculados a Núcleos de Extensão Universitária de diversos cursos de graduação e atores comunitários locais como lideranças de bairro e lideranças religiosas.

Parceria

Parcerias com entidades internas à comunidade: - Centro Social Divina Misericórdia (responsável Sra. Irmã Anete Giordani): disponibilização de local para realização de reuniões, divulgação de todas as etapas do Projeto nas missas e eventos da Igreja, empréstimo de aparelhos de som e áudio e mobilização da comunidade; - Escola Municipal Mansur Guérios: disponibilização de sede da escola para realização de evento de lançamento oficial do Projeto de Regularização em parceria com o Ministério das Cidades, e para cadastramento das famílias e divulgação de atividades; Parcerias com entidades externas à comunidade: - Centro de Referência Urbano Rural Irmã Araújo (CEFÚRIA): apoio às associações de moradores e atividades com diversos temas (gênero, alfabetização, mobilização social); - Curso de Jornalismo da Universidade Positivo: produção e divulgação do documentário “Sabará: a construção do viver” e apoio ao Jornal “Folha do Sabará”; - Ministério Público Estadual do Paraná: elaboração de parceria institucional com Universidade Federal do Paraná e monitoramento das ações do Projeto. O Ministério Público envolveu-se diretamente na mediação de conflitos identificados durante a intervenção; - Universidade Federal do Paraná: difusão do Projeto de Regularização Fundiária e elaboração de pareceres.

Equipamentos/sistemas

Para o desenvolvimento do Projeto foi necessária a elaboração de Fichas e Tabelas de cadastramento técnico-social dos moradores, de Matrizes de Compilação de Informação (MCIs) e de Bancos de Dados relativos a cada uma das dimensões trabalhadas (dados sócio-econômicos; dados urbanístico-ambientais e dados jurídico-processuais). Ademais, formulou-se Sistema de Gestão Administrativa (SGA) capaz de otimizar os recursos disponíveis e permitir o acompanhamento e acesso de todos os atores à gestão de forma transparente.

Orçamento

O orçamento para a execução do projeto (contratação de profissionais, custeio de consultorias e materiais/procedimentos técnicos) foi parcialmente disponibilizado através do Contrato de Repasse n. 192.656.60/06, no âmbito do Programa de Urbanização, Regularização Fundiária e Integração de Assentamentos Precários – Ação de Apoio à Regularização Fundiária Sustentável de Assentamentos Informais em Áreas Urbanas, na modalidade de atividades jurídicas e administrativas, junto ao Ministério das Cidades. Os valores aproximativos correspondem às etapas de execução do Projeto: 1. Elaboração de Metodologia (R$ 5.000,00); 2. Diagnóstico/Cadastramento (R$25.000,00); 3. Ação Participativa (R$ 40.000,00). Os custos efetivos, contudo, foram significativamente reduzidos pela complementação financeira da própria organização Terra de Direitos, pelo engajamento das comunidades beneficiadas nas ações desenvolvidas, pelas parcerias institucionais realizadas, pela contribuição voluntária de inúmeros agentes sociais já destacados e pela concessão de Assistência Judiciária Gratuita às associações autoras.

benefícios alcançados que contribuem para a inclusão social dos cidadãos

a) garantia de segurança jurídica da posse para os moradores (com probabilidade de futura aquisição da propriedade por meio da usucapião), indispensável à proteção da dignidade da pessoa humana, afastando a ameaça produzida pela possibilidade de despejos e remoções forçadas e evitando graves conflitos sociais na região; b) construção de diversos espaços permanentes de debate, formação e informação na própria comunidade, estimulando sua organização comunitária e o esclarecimento acerca de questões que envolvem o Direito à Moradia e a Legislação Urbanística e Ambiental (Direitos Humanos, Constituição Federal de 1988, Planos Diretores Municipais, Estatuto da Cidade, Restrições de Uso Administrativas, Áreas de Proteção Ambiental, entre outras), possibilitando que os cidadãos se percebessem enquanto sujeitos históricos e, portanto, partícipes da construção da sua cidade, dando-lhes ferramentas para reivindicarem direitos. Isto implica a superação de um paradigma limitado e fragmentário de participação dos sujeitos do direito nos processos judiciais, posto que muito embora haja um advogado na representação judicial, há sempre uma comunidade de fundo construindo e sustentando todos os elementos da ação, de modo que o processo se desdobre também em construção de identidade; c) constituição, consolidação e formalização de instâncias de representação comunitária, (duas novas Associações de Moradores constituídas e formalizadas), resultantes do Projeto, as quais assumiram a responsabilidade pela interlocução com o Poder Público para a promoção constante dos direitos à saúde, ao trabalho, ao meio-ambiente, entre outros, por meio da implantação de equipamentos públicos e outras políticas de atendimento social. Tais instituições potencializam a autonomia dos sujeitos envolvidos e garantem sua inclusão por meio da acesso à Justiça, a recursos e políticas públicas; d) produção de veículos de comunicação social auto-gestionados, (jornal Folha do Sabará, de tiragem mensal de 3.000 exemplares e abrangência regional) e de material audiovisual (documentário “Sabará: a construção do viver”), que, além de sua serventia enquanto prova judicial e canal de informação da comunidade sobre o andamento das ações de usucapião, envolvem a reflexão e divulgação de sua história e trajetória e promovem a conscientização sobre direitos, democracia e cidadania.

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