Prohomen - Programa de Resolução Operacional de homicídios para a Meta Enasp

Premiada | Autor(es): Pedro Borges Mourão, Rogério Scantanburlo e Renata Bressan | Categoria: Ministério Público | Cidade: Rio de Janeiro - RJ

Prêmio Innovare - Edição VIII - 2011

Descrição resumida

O Prohomen - Programa de Resolução Operacional de Homicídios para a Meta Enasp ( Estratégia Nacional de Segurança Pública) é uma ação de intervenção provocada pela necessidade de alinhamento de práticas e processos a um determinado objetivo estratégico e respectiva meta. Identifica o conjunto de ações de implementação e desenvolvimento de técnicas de gestão corporativa na investigação penal, mormente no que toca ao processamento de inquéritos instaurados até 31 de dezembro do ano de 2007 em razão de crimes de homicídio. Diretamente identificada com os objetivos estratégicos do Gemperj (Gestão Estratégica do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro) a prática reúne em um plano objetivo as condições para uma tramitação otimizada deste conjunto de inquéritos, que são nominados "acervo" no Estado do Rio de Janeiro. A partir de um plano de gestão, os inquéritos são separados por perfis que determinam uma tramitação própria dentro de um ambiente de integração institucional e operacional por parte do Ministério Público e Polícia Civil. Atuando conjuntamente em unidades denominadas Núcleos, as instituições compartilham soluções e dividem tarefas, fator que desburocratiza, promove a celeridade e diminui custos operacionais. Nesta ambientação surge uma gestão de “negócio”por processo capaz de responder a um regime de metas e resultados.

Quais os fatores de sucesso da prática?

O alinhamento aos objetivos estratégicos de diversas perspectivas e a liderança na comunicação para a equipe e demais envolvidos da necessária mudança de cultura organizacional, permitiram que uma relação autêntica de causa e efeito se instalasse. Tal posicionamento deveu-se principalmente da correta definição dos FCS’s (Fatores críticos de sucesso). Desta identificação derivaram soluções e metas adequadas para o cumprimento dos propósitos. Assim, os fatores obtenção de laudos e autos e obtenção de oitivas mínimas foram definidos como críticos na produção do resultado final, qual seja, a conclusão com relatório do inquérito. Para o solucionamento adequado identificou-se que o principal obstáculo para a obtenção de laudos e autos situava-se na falta de sinergia entre os órgão solicitantes e a Polícia Técnica. Para a obtenção de oitivas, verificou-se que a principal dificuldade decorria da falta de motivação do setor policial aliada à ineficiência dos meios de comunicação costumeiramente empregados. Consequentemente, diversas ações de integração foram desenvolvidas para o estabelecimento de sinergia na demanda e obtenção de laudos. O resultado foi uma comunicação ágil e franca, onde soluções possíveis são rápidamente produzidas e impedimentos absolutos enfrentados em regime de parceria. No setor de oitivas, foi desenvolvida uma especialização na localização, intimação e correta oitiva, provendo-se a utilização de melhores e mais eficientes meios de comunicação e localização de pessoas físicas e jurídicas. Tal perspectiva múltipla e a análise contínua da causa à raíz dos problemas possibilitaram a segmentação do conjunto de inquéritos e a construção de padrões investigativos. Fixadas regras claras de ”negócio“, um mapeamento de processos e posterior modelagem em técnica BPMN (Bussiness Process Modeling Notation) obtiveram clareza e visão gráfica para o conjunto de tarefas de cada processo, bem como a construção dos processos faltantes para a completa execução das soluções de FCS’s. Concluído o mapeamento, todo o processso evolui para a automatização em solução de tecnologia BPMS (Bussiness Process Menagement System) totalmente integrada ao banco de dados institucional, provendo um autêntico ambiente de gestão estratégica.

Explique o processo de implementação da prática?

A prática foi implementada em 5 fases complementares, sendo as quatro primeiras desenvolvidas no núcleo base, o Centro Integrado de Apuração Criminal, e a última nos núcleos regionais. A primeira fase foi a análise de uma amostra significativa dos inquéritos abrangidos pela Meta 2 da Estratégia Nacional de Segurança Pública. Aproximadamente três mil inquéritos foram separados em grupos de vinte (quantidade aleatoriamente definida) e criteriosamente lidos nesta sistemática. Da investigação surgiram, de forma consistente, quatro perfis bem definidos e que se sustentam na pactuação prévia entre os atores da integração em torno de dois princípios inerente à antiguidade do conjunto de inquéritos: 1 - não se promoverá arquivamento sem aproveitamento mínimo e 2 - não se deflagará processo penal sem antes precisar-se a atual existência e localização de partes e envolvidos. Na segunda fase, regras claras e baseadas na experiência de todos os envolvidos foram fixadas para cada categoria, construindo-se a documentação de treinamento de forma didática. Na terceira fase, os inquéritos foram fisicamente separados de acordo com os perfis estabelecidos, pactuando-se a divisão de tarefas entre as instituições e a especialização de papeis com os respectivos novos instrumentos de ação. Na quarta fase, os processos existentes foram mapeados e melhorados através das técnicas de BMPN, evoluindo paulatinamente para automação em suite BMP. Na quinta fase, os núcleos regionais foram definidos em regime de parceria pelas respectivas administrações superiores e a expansão se iniciou com a designação de promotores e delegados e com a lotação/designação de servidores. A técnica de treinamento de pessoal foi a de Workshop, com o fornecimento de um Kit, composto da documentação de Workflow, de apresentações em Powerpoint que definem os documentos e a localização das informações nos inquéritos, bem como tabelas de Excel pré-ativadas para o controle e operação dos canais eletrônicos, um dos métodos de solução do FCS obtenção de laudos e autos. Acompanham ainda o Kit modelos de arquivamento alinhados com a estratégia do projeto. Após a implantação, o núcleo base fornece suporte remoto, tirando dúvidas e alinhando processos, bem como suporte físico, com visitas periódicas e workshops complementares.

Explique como sua prática contribui para o combate ao crime organizado? Pergunta obrigatória para concorrer na categoria Premio especial

A prática não se refere à categoria.

Qual a principal inovação da sua prática?

A cultura corporativa de integração na investigação penal. Há muito sabe-se da necessária integração entre Ministério Público e Polícia Civil. Entretanto, a forma pela qual tal escopo dar-se-ia ainda não se havia materializado. Partindo-se de um necessário primeiro passo, qual seja o de colocar as instituições em convivência física sob o mesmo teto (no Centro Integrado de Apuração Criminal - CIAC), a natural tendência foi a mera divisão espacial e a manutenção das formas históricas. Em evolução, porém, as instituições passaram a se conhecer e a trocar experiências em tal intensidade que se começou a pactuação. Desta, decorreram novas formas de trabalho com compartilhamento de custos e divisão de tarefas. Nesta junção (que não é mistura) os papéis legais não se modificam, mas se complementam, como no desejo do legislador constituinte. Disto surge uma cultura corporativa até então inexistente, que reflete a possibilidade e necessidade da atuação integrada, revelando sucessos e novos problemas mas, principalmente, a visão de que temos um caminho sem volta.

Quais as dificuldades encontradas?

A solidez de antigas formas de trabalho e a falta de um ambiente de confiança e parceria foram os fatores mais difíceis de se vencer. De fato, por longo tempo, instituições cujos objetivos são complementares situaram-se em planos distintos, com a comunicação em flagrante declínio de quantidade e qualidade. Assim, a superação de métodos antigos e a manutenção de um estado de disciplina na observância e no cumprimento do planejamento situaram-se dentre os principais desafios encontrados durante o processo de implementação, expansão e manutenção do programa.

Explique como sua prática contribui para a inclusão social dos cidadãos?

Há no Estado do Rio de Janeiro aproximadamente sessenta mil inquéritos instaurados em razão de crimes de homicídio até o dia 31 de dezembro do ano de 2007. Considerando-se que muitos tratam de múltiplas mortes, pode-se estimar correspectivas 70 à 90 mil pessoas assassinadas neste período com autorias não identificadas ou sem que tais autores, caso identificados, tenham sido submetidos ao devido processo do direito. Paralelamente, cerca de 20% deste número (algo em torno de 15 mil pessoas) não tiveram sequer a sua identidade precisada. Existindo de forma subjacente a tal realidade, sofrem as respectivas famílias que, na maioria dos casos, jamais foi ouvida ou notificada da morte de um familiar, mesmo quando identificado este. Trata-se, em essência, de uma legião de excluídos da justiça. Nunca chamados a participar, contribuir ou sequer conhecer (em condenação à ignorância) de procedimentos instaurados para tratar de tema de seu absoluto interesse: a morte de seu familiar. Com a execução do Prohomen, milhares de pessoas nesta situação foram e sentiram-se incluídas pelo estado na estrutura do sistema de justiça, muitas tendo oportunidade de colaborar significativamente com a conclusão das investigações. Muitas outras apenas tomando conhecimento da sua existência ao mesmo tempo que, também, conheciam a circunstância da morte do familiar. Evidencia-se, desta sorte, como a inércia na investigação de homicídios (mais do que em qualquer outra modalidade) causa, não só a impunidade, mas principalmente a exclusão social através da negativa do acesso à justiça. Paralelamente, envolvidos nestes procedimentos, muitas vezes apenas nesta condição dúbia (envolvido), que lhes rende extremos dissabores e constrangimentos com a longa manutenção daquela situação, se viram rapidamente aliviados pelo simples fato do Estado cumprir seu papel perante a sociedade e para a sociedade, qual seja o de concluir. Voltam a ser íntegros membros da sociedade, verdadeiros “homens de bem”, que nada devem, pois tudo já se esclareceu. Por fim, e não menos importante, aqueles que por anos a fio foram indiciados, agora passam para a condição de réu, status quo ao qual o direito reserva muito mais direitos. Agora incluídos no devido processo do direito, exercem melhor sua condição de cidadãos ao dispor do contraditório e defesa irrenunciável.

Há quanto tempo a prática está em funcionamento?

A prática encontra-se instalada, desconsiderando-se os experimentos embrionários, desde janeiro do ano de 2010.

Descreva resumidamente as etapas de funcionamento da prática

Conforme os processos mapeados e as regras estabelecidas dentro do núcleo base, os inquéritos seguem em rotas cujo início é deflagrado por dois tipos de atuadores: a) a equipe de Promotores de Justiça responsável e b) uma equipe de assessores jurídicos que serve ao programa. Estas duas frentes iniciam dois tipos de processos: A primeira é responsável pela atuação em procedimentos complexos e destinados à denúncia (perfis C e D, respectivamente), enquanto a segunda deve processar os inquéritos de perfil simples. Os perfis simples identificam inquéritos com baixa probabilidade de indicação de autoria (perfis A e B). A classificação e indicação de atos inicia, por sua vez, processos complementares no setor de Polícia Civil. Há então grupamentos de operadores destinados ao processamento dos perfis A e B, e grupamentos de operadores destinados ao processamento dos pefis C e D. Destina-se assim aos operadores mais qualificados (de maior custo e em menor número) as tarefas mais complexas e que se contém em inquéritos com o subtrato probatório mínimo absorvido e revelando linha investigativa/potencial de efetividade ou com autoria identificada (C e D – 1% e 39% do total, respectivamente). Os inquéritos que já contém tal substrato e não revelam condições lógicas de prosseguimento ou aqueles que ainda não contém o mínimo probatório simples, seguem para conclusão em um conjunto de tarefas executadas por operadores de perfil mais numeroso dentro no sistema (A e B – 20% e 40%, respectivamente). Uma vez classificados os inquéritos e identificadas as demandas, o cumprimento das tarefas inerentes se dá através da especialização, cabendo ao setor de polícia, de forma preponderante, a localização, intimação e oitiva de pessoas, e ao setor de Ministério Público a absorção de peças técnicas e a emissão formal da opinio delicti. Ao final dos processamentos de cada perfil, a classificação original pode se alterar, galgando o inquérito posições de perfil até o momento em que, necessariamente, encontra a sua conclusão em um prazo determinável. Todas as rotas encontram-se mapeadas de forma que o operador, de posse do mapa BMPN, identifica a etapa seguinte com mínima margem para erros. O corolário é uma tramitação mais eficiente e monitorada, permitindo ao gestor do processo o compromisso com uma cultura de resultados e um ambiente de metas. Para o cumprimento das tarefas principais (obtenção de peças técnicas e oitivas, além de diligências especializadas) há a manutenção e desenvolvimento contínuo da ferramenta Canal Eletrônico e da conjugação dos serviços de inteligência da Polícia Civil (Sistema de Informação Policial – SIP) e do Ministério Público (Coordenadoria de Segurança e Inteligência). A primeira ferramenta emprega principalmente canais de email para a obtenção dos laudos requisitados e não obtidos por longos anos ( reduzindo as distâncias). Em um fluxo de tarefas de colheita de pedidos, difusão ao setor de perícia correto com dados suficientes, obtenção de peças, certidões de inexistência ou pactos de busca ou confecção, a sua existência e desenvolvimento demanda de permanente contato pessoal entre os servidores envolvidos. Existindo como um processo autônomamente mapeado e sem prejuízo da sua essencialidade para o sistema, pode ser operado por poucas pessoas com formação de nível médio. Por exemplo, o canal eletrônico no núcleo sede opera pedidos na casa dos milhares apenas com dois estagiários de administração e um supervisor de núcleo. A segunda ferramenta, a conjugação dos serviços de inteligência, produz um duplo resultado: a) permite ampla melhoria na localização de pessoas com a multiplicação da base de dados de busca e associação de técnicas e b) identifica um objetivo ponto final na busca de pessoas através de um raciocínio lógico. Havendo o esgotamento de todos os meios disponibilizados por ambas os sistemas de inteligência, torna-se razoável admitir a natureza incerta e não sabida do paradeiro. Sendo a decisão de arquivamento transitória, havendo novos meios ou notícias, a figura do desarquivamento (ora tão relegada ao desuso) surge como solução legal e eficaz.

Recursos envolvidos na prática

Todos os recursos demandados pela prática foram absorvidos dentro dos orçamentos das instituições envolvidas e serão melhor descritos nos ítens abaixo. Essencialmente, representaram apenas a realocação de recursos humanos e o melhor aproveitamento e desenvolvimento de meios já existentes em realidade ou em potência.

Infraestrutura

O programa é executado em seis estações distintas, sendo uma delas o núcleo base instalado no Centro Integrado de Apuração Criminal - CIAC. O núcleo base dispõe de amplas instalações em um prédio próprio, ocupando o andar térreo e o segundo andar, ambos providos de todo o mobiliário e equipamentos de escritório. Os núcleos regionais contam com espaços próprios dentro das estruturas dos Centros Regionais de Apoio Administrativo e Institucional – CRAAI, igualmente guarnecidos de mobiliário e equipamentos de escritório. O núcleo base possui diversas viaturas policiais e do Ministério Público envolvidas, contando os núcleos regionais com apoio da estrutura administrativa do CRAAI respectivo

Equipe

O núcleo base possui pelo setor de Ministério Público uma equipe de cinco Promotores de Justiça e um Procurador de Justiça, contando o setor administrativo de cerca de 20 servidores. O Setor de Polícia conta com 8 Delegados de Polícia e cerca de 40 policiais nas diversas tarefas dos processos inerentes. Os núcleos regionais contam com pelo menos um Promotor de Justiça dedicado, além dos Promotores de Justiça naturais. Há o apoio de ao menos um Assessor Jurídico e dois estagiários de administração. A composição do Setor de Polícia é variável segundo a região, havendo locais com Delegados designados e outros dividindo-se nas funções, o mesmo ocorrendo em relação aos demais Policiais Civis e Peritos envolvidos.

Outros recursos

Os sistemas de dados e de software necessários à tramitação dos procedimentos são providos tanto pelo Ministério Público, através do Modulo de Gestão de Processos - MGP, quanto pela Polícia Civil, através dos Sistemas de Controle Operacional e Sistema de Informação Policial, o que permite uma maior integração de bases de dados e compartilhamento de informações.

Parceria

A parceria entre as instituições envolvidas é o principio que torna possível o cultivo da cultura de integração. A solidificação de que há objetivos comuns e indissociáveis constrói um caminho futuro mais claro e de visão estratégica, onde o planejamento se torna possível com a pactuação de rumos e a identificação de fatores de sucesso comuns.

Equipamentos/sistemas

Todos os equipamentos e sistemas são providos pelas instituições envolvidas, como descrito nos ítens acima.

Orçamento

Todos os custos do programa, por sua pequena dimensão, inserem-se nos ordinários orçamentos anuais das instituições envolvidas, não havendo a destinação de verbas especiais ou complementares.

benefícios alcançados que contribuem para a inclusão social dos cidadãos

Com a integração das instituições e o gerenciamento estratégico do projeto, o resultado medido nos quinze primeiros meses permitiu ver milhares de pessoas, que há anos aguardavam silentes o serviço de justiça, fossem rápidamente incluídas no método e no processo do serviço público provido pelo Estado (em regime de monopólio) que é a investigação penal. Percebeu-se então que a cultura da desimportância da participação dos interessados no procedimento, mormente familiares e partes, com a condução afastada da dimensão humana da investigação, causou um contínuo processo de exclusão social de cidadãos da prestação da administração da justiça. Por um lado, parentes e amigos que nunca tiveram a oportunidade de participar de fatos de seu interesse (quantas vezes não se ouviu “finalmente me chamaram !”ou “nunca me perguntaram nada…”). Por outro, partes que, por circunstâncias diversas do destino, encontram-se por anos a fio sob a espada de Dâmocles, sem que se chegue ao mínimo jurídico (a deflagração de ação penal e seu contraditório ou a manifestação de ausência de indícios mínimos de materialidade e autoria- Justa Causa). O Estado, ao manter tais pessoas nestas situações por um tempo irrazoavelmente longo (muitas vezes até a prescrição) perpetra cruel e insidiosa exclusão social em sua forma mais primitiva, eis que atinge notadamente os já excluídos pelo critério econômico em outras frentes. Aquele que conta com eficientes serviços ténico-legais rapidamente exerce pressão para que, casuísticamente, determinado procedimento receba o tratamento que a todos deveria ser dispensado e empregado. Posto isto, vê-se que há dimensão social na investigação penal (ou na falta de). E nesta dimensão, indicadores adequados à gerência dos objetivos mostram a inclusão de 2.300 (duas mil e trezentas) pessoas que foram ouvidas em respectivas investigações. De aproximadamente 1.400 (mil e quatrocentas) famílias de vítimas e eventuais indiciados/envolvidos (com anotações em folha de antecedentes) que figuravam ou relacionavam-se de qualquer modo com os procedimentos que foram devidamente arquivados com o cumprimento mínimo de diligências (ao lado de outros por simples prescrição ou atipicidade). Cerca de 60 pessoas, cujos crimes que se lhe imputam datam (alguns) de mais de 10 anos, respondem hoje perante o E. Tribunal do Juri da Capital do Estado do Rio de Janeiro, guarnecidos do contraditório e do devido processo, livres afinal da mera inquisitoriedade. Ao mesmo tempo, o projeto acumula potência. Mais de 7.000 (sete mil) endereços foram obtidos e diligenciados e milhares de inquéritos foram analisados e classificados. Assim, a monitoração de indicadores e a aplicação da técnica da análise contínua do problema até a raiz geram uma potência de expansão dos resultados em proporção ao número de pessoas ouvidas, endereços diligenciados e inquéritos concluídos com relatório. Tal quadro revela maiores horizontes na inclusão social das pessoas envolvidas ou interessadas nos inquéritos de homicídio instaurados até 31 de dezembro de 2007 e além. Paralelamente, a expansão do projeto para 5 (cinco) núcleos adicionais indica que os resultados ao final da meta estabelecida serão altamente satisfatórios em comparação ao fim pretendido e ao estado anterior do processo. De fato, através de um indicador interno, o IRM (indice de resolução mensal) projeta-se uma capacidade de conclusão de 1500 procedimentos solucionados por núcleo até o fim da meta atual, potência que somada à produção do núcleo base, resultará em cumprimento de metas até então impensável no cenário preexistente.

Parceiros Institucionais

Apoio